Правовий статус органів державної виконавчої влади України в умовах воєнного стану

Abstract

У дисертації висвітлюється правовий статус органів державної виконавчої влади України в умовах воєнного стану та обґрунтування пропозицій щодо удосконалення національного законодавства, яке регулює відповідні суспільні відносини. Встановлено, що стан наукового пізнання правового статусу органів державної виконавчої влади України за екстраординарних обставин характеризується фрагментарністю досліджень і відсутністю системного підходу до аналізу трансформацій, спричинених тривалою дією надзвичайного правового режиму. З’ясовано, що до 2014 року окреслена проблематика не становила предмету ґрунтовного наукового опрацювання, а одним з визначальних факторів її актуалізації є збройна агресія проти України та запровадження тривалого воєнного стану. Запропоновано класифікувати наукові дослідження за предметом безпосереднього пізнання на три групи:праці, присвячені розумінню правового статусу органів державної влади; дослідження, що розкривають специфіку функціонування та побудови органів публічної влади за умов запровадження воєнного стану; роботи, що аналізують особливості організації діяльності органів виконавчої влади під час дії воєнного стану. Аналіз цих груп засвідчив, що наявні напрацювання здебільшого мають описовий характер, зосереджуючись на окремих аспектах без комплексного аналізу взаємозв’язку між правовим статусом, організаційними трансформаціями та функціональними особливостями діяльності органів державної виконавчої влади України.Виявлено ключові прогалини у науковому дискурсі: відсутність критеріїв оцінки допустимих меж трансформації правового статусу органів державної виконавчої влади України з огляду на тривалість дії воєнного стану; недостатність досліджень співвідношення розширених виконавчо- розпорядчих повноважень з механізмами підконтрольності та підзвітності; нерозкритість проблеми ризиків інституціоналізації тимчасових управлінських моделей як сталих елементів системи публічного управління; обмеженість аналізу взаємодії органів державної виконавчої влади з військовими адміністраціями крізь призму засад правовладдя. Обґрунтовано необхідність формування нової дослідницької парадигми, яка поєднує адміністративно-правовий аналіз статусу виконавчих органів з оцінкою організаційно-функціональних змін у їх діяльності, визначає межі допустимого розширення владних повноважень без порушення конституційних засад та враховує специфіку тривалого функціонування держави в режимі воєнного стану як самостійного феномену, що потребує окремого наукового осмислення. Аргументовано, що методологічну основу дослідження правового статусу органів державної виконавчої влади України в умовах воєнного стану становить комплексна система, яка інтегрує класичний юридичний інструментарій з постмодерністською методологічною парадигмою. Методологічний інструментарій розглядається у двох нерозривно пов’язаних аспектах: вузькому (інструментальному), де методологія постає як сукупність інтелектуальних ресурсів, за допомогою яких дослідник вивчає юридичні явища, і широкому, за якого методологія розуміється як вчення про будову (архітектоніку) дослідницьких засобів і принципи їх застосування. Доведено евристичний потенціал діяльнісного підходу як ключового методологічного інструменту, що дозволяє позбутися правового догматизму та зосередитися на реальних управлінських практиках органів державної виконавчої влади України, їх конкретних діях і результатах, що набуває важливого значення за підвищених вимог до ефективності правових норм в умовах воєнного стану. Аргументовано необхідність застосування герменевтичного методу для осягнення не лише буквального формулювання правових норм, а й їх внутрішнього змісту з урахуванням національного правового контексту, соціокультурних і моральних чинників, що забезпечує розуміння статусу адміністративних органів як комплексної системи. Встановлено, що фундаментальну методологічну суперечність дослідження становить діалектичне протиріччя між необхідністю розширення повноважень виконавчих органів для ефективного реагування на кризові виклики та потребою збереження засад правовладдя, підконтрольності й підзвітності, розв’язання якої потребує системного підходу до аналізу трансформацій правового статусу як багаторівневої системи взаємопов’язаних елементів. Сформульовано положення про те, що методологічний плюралізм дослідження не є механічним поєднанням різнорідних методів, а становить цілісну систему, у якій формально-юридичний і порівняльно-правовий методи, доповнюючись діалектичним, системним, аксіологічним, діяльнісним та герменевтичним підходами, забезпечують адекватне відображення складності й динамічності правових явищ за екстраординарних обставин. Обґрунтовано авторське поняття правового статусу органів державної виконавчої влади України як комплексну правову характеристику, яка визначає їх офіційний статус у правовій системі та характеризує надані їм повноваження та передбачену законодавством відповідальність. Наявні у вітчизняному правознавстві спроби розмежувати поняття «правовий статус», «правове становище», «правове положення» потребують додаткового обґрунтування, оскільки не дають чіткої відповіді щодо критеріїв їх розмежування і використовуються переважно як тотожні за змістом. З’ясовано, що правовий статус органів державної виконавчої влади є видовим поняттям по відношенню до правового статусу органів державної влади, володіючи всіма ознаками останніх та мають додаткові характеристики. Здійснено дескрипцію таких ознак поняття правового статусу органів державної виконавчої влади: нормативність (встановлюється нормами права), офіційність (визначається через офіційний характер у офіційних джерелах права); стабільність (характеризується тривалістю та стійкістю у часі), загальність (охоплює всі основні аспекти правового положення суб’єкта), ієрархічність (має різні рівні, залежно від ролі та значення суб’єкта), динамічність (здатний змінюватися у відповідь на зміни в законодавстві, в соціально-економічних умовах та інших факторах), комплексність (включає сукупність різних правових ознак, що разом визначають правове положення суб’єкта), інституційно-функціональна визначеність (характеризує орган виконавчої влади в системі поділу державної влади та визначає його повноваження і відповідальність). Запропоновано здійснювати структурний аналіз правового статусу органів державної виконавчої влади України з акцентом на їх повноваження та відповідальність. При цьому структура правового статусу не зазнає змін в умовах воєнного стану порівняно із звичайними умовами функціонування суспільства. Характеризуючи правовий статус органів державної влади, зокрема органів державної виконавчої влади України, доцільно зосереджувати увагу насамперед на повноваженнях. Не зважаючи на те, що повноваження розкриваються через сукупність прав та обов’язків, останні є юридично визначеними можливостями, які надані органам державної виконавчої влади з метою забезпечення виконання покладених на них завдань з боку держави та суспільства. На основі узагальнення порівняльного аналізу зарубіжних моделей функціонування органів державної виконавчої влади в умовах воєнного стану встановлено, що демократична ефективність надзвичайного правового режиму визначається не обсягом розширених повноважень органів державної виконавчої влади, а способом їх інституціоналізації та обмеження. Досвід Німеччини, Франції, Сполученого Королівства та Ізраїлю свідчить про наявність різних моделей надзвичайності ‒ від конституційно стриманої та парламентсько легітимованої до інституціоналізованої та інтегрованої у повсякденне управління. Спільною рисою для них є збереження нормативно визначених меж адміністративної дискреції, дієвого судового контролю та пріоритету захисту прав людини. Це дозволяє розглядати воєнний стан не як правову прогалину, що підриває принцип правовладдя, а як особливий режим його трансформованої реалізації, який за умови належного правового регулювання здатний забезпечувати стабільність конституційного ладу навіть за умов тривалої екзистенційної загрози. Визначено систему взаємопов’язаних концептуальних положень щодо удосконалення правового регулювання діяльності органів державної виконавчої влади в умовах воєнного стану, що обгрунтовує органічний зв’язок надзвичайних повноважень із засадничими принципами конституційного ладу. Доведено необхідність переходу від фрагментарного та переважно законодавчого регулювання до конституційно зумовленої моделі, що передбачає: нормативну конкретизацію меж і процедур здійснення надзвичайних повноважень виконавчої влади; інституційне забезпечення безперервності публічного управління в умовах об’єктивної неможливості повноцінного функціонування парламенту; конституціоналізацію військових адміністрацій як тимчасових органів публічної влади зі спеціальним правовим статусом; посилення багаторівневої системи контролю за діяльністю виконавчої влади, включно з парламентським, судовим, конституційним та громадським контролем; а також нормативне закріплення процедур відновлення звичайного правового режиму після припинення воєнного стану.Система цих положень формує цілісну модель правового регулювання, спрямовану на забезпечення ефективності публічного управління за умови дотримання принципів правовладдя та відповідальності державних органів перед суспільством. Доведено, що уніфікований підхід до режиму обмеження прав і повноважень органів державної виконавчої влади в умовах воєнного стану не відповідає принципу пропорційності та створює ризики свавільного застосування надзвичайних повноважень. У зв’язку з цим обґрунтовано доцільність запровадження градації правових режимів воєнного стану залежно від інтенсивності воєнної загрози на конкретній території, із виокремленням зон активних бойових дій, прифронтових територій, зон посиленої безпеки та територій загального воєнного стану. Визначено систему об’єктивних критеріїв такої диференціації, зокрема характер і систематичність бойових дій, рівень воєнної небезпеки для цивільного населення, ступінь функціонування цивільної інфраструктури та реальна спроможність органів публічної влади здійснювати свої повноваження. Обґрунтовано, що зазначена градація має супроводжуватися диференційованими стандартами парламентського та судового контролю, що забезпечує належний баланс між вимогами національної безпеки та захистом прав людини в умовах тривалого воєнного стану. The dissertation highlights the legal status of state executive authorities of Ukraine under martial law and substantiates proposals for improving national legislation regulating relevant social relations. It has been established that the state of scientific knowledge of Ukrainian executive bodies’ legal status in extraordinary circumstances is characterized by fragmentary research and the absence of a systematic approach to the analysis of transformations caused by the prolonged action of an extraordinary legal regime. It has been found that until 2014, the outlined issue was not the subject of thorough scientific study, and one of the determining factors of its actualization is the armed aggression against Ukraine and the introduction of prolonged martial law. It is proposed to classify scientific research by subject of direct knowledge into three groups: papers devoted to understanding the state authorities’ legal status; writings of the specifics of the functioning and structure of public authorities under martial law; and reserches analyzing the peculiarities of the organization of the activities of executive authorities during martial law. An analysis of these groups has shown that the existing studies are mostly descriptive in nature, focusing on individual aspects without a comprehensive analysis of the correlation between legal status, organizational transformations, and functional features of Ukrainian state executive bodies’ activities. Key gaps in the scientific discourse have been identified, namely the absence of criteria for assessing the permissible limits of transformation of Ukrainian executive bodies’ legal status in view of the duration of martial law; insufficient research on the correlation between expanded executive and administrative powers and mechanisms of control and accountability; the lack of disclosure of the risks of institutionalizing temporary management models as permanent elements of the public administration system; the analysis insufficiency of the interaction between state executive bodies and military administrations through the prism of the rule of Law principles. The urgency of formation of a new research paradigm combining administrative legal analysis of the executive bodies’ status with an assessment of organizational and functional changes in their activities, determines the limits of permissible expansion of powers without violating constitutional principles, and takes into account the specifics of the long-term functioning of the state under martial law as an independent phenomenon that requires separate scientific consideration. It is argued that the methodological basis for studying the legal status of state executive bodies of Ukraine under martial law is a comprehensive system that integrates classical legal tools with a postmodern methodological paradigm. Methodological tools are considered in two inextricably linked aspects: a narrow (instrumenatal) where methodology is viewed as a set of cognitive resources by virtue of which the researcher studies legal phenomena and a wide one, where methodology is perceived as a doctrine about structure (architectonics) of scientific means and the principles of their application. The heuristic potential of the activity approach as a key methodological tool, allowing to get rid of legal dogmatism and focus on the real management practices of state executive bodies of Ukraine, their specific actions and results, which is of great importance given the increased requirements for the effectiveness of legal norms in conditions of martial law, has been proven. The necessity of applying the hermeneutic method to comprehend not only the literal wording of legal norms, but also their internal content, taking into account the national legal context, social and cultural and moral factors, which ensures understanding of the status of administrative bodies as a complex system, is argued. It has been established that the fundamental methodological discrepancy of the study is the dialectical contradiction between the urgency to expand the executive bodies’ powers to respond effectively to crisis challenges and the necessity to preserve the rule of law principles, control, and accountability, the resolution of which requires a systematic approach to analyzing transformations of legal status as a multilevel system of interrelated elements. It is stated that methodological pluralism in research is not a mechanical combination of heterogeneous methods, but constitutes a coherent system in which formal and legal and comparative and legal methods, complemented by dialectical, systemic, axiological, activity-based, and hermeneutic approaches, ensure an adequate reflection of the complexity and dynamism of legal phenomena in extraordinary circumstances. The author’s definition of the executive bodies’of Ukraine legal status concept is substantiated: the executive bodies’ of Ukraine legal status should be understood as a comprehensive legal characteristic that determines their official position in the legal system and characterizes the powers granted to them and the responsibilities provided for by law. Attempts in domestic jurisprudence to distinguish between the concepts of “legal status,” “legal position,” and “legal situation” require additional justification, as they do not provide a clear answer regarding the criteria for distinguishing between them and are used predominantly as synonymous in meaning. It has been established that the executive bodies’ legal status is a specific concept in relation to legal status, possessing all the characteristics of the latter and have additional features. The following description of the features of the notion of the executive bodies’ legal status, namely normativity (established by legal norms), officiality (determined by its official nature in official sources of law); stability (characterized by duration and stability over time), generality (covering all the main aspects of the legal position of the subject), hierarchy (having different levels, depending on the role and significance of the subject), dynamism (able to change in response to changes in legislation, social and economic conditions, and other factors), complexity (includes a set of different legal characteristics that together determine the legal status of the subject), and institutional and functional certainty (characterizes the executive body in the system of division of the state power and determines its powers and responsibility). It is proposed to consider the state executive bodies’ of Ukraine structural legal status as including such elements as powers and responsibilities. The structure of legal status remains unchanged under martial law (compared to the structure of legal status under normal conditions of society functioning). When characterizing the state authorities’ of Ukraine legal status, including the executive branch, it is advisable to consider their powers. Although powers are revealed through duties and rights, the latter should be considered as opportunities provided to the executive branch, which should be used by them to perform the tasks assigned to them by society. Based on a summary of a comparative analysis of foreign models of the state executive authorities’ functioning under martial law, it has been established that the democratic effectiveness of an emergency legal regime is determined not by the scope of the administration’s expanded powers, but by the way they are institutionalized and limited. The experience of Germany, France, the United Kingdom, and Israel shows that there are different models of emergency rule – from constitutionally restrained and parliamentarily legitimized to institutionalized and integrated into everyday governance – but what they have in common is the preservation of normatively defined limits of administrative discretion, effective judicial control, and the priority of protecting human rights, which allows martial law to be viewed not as a legal loophole that undermines the rule of law, but as a special regime of its modified application, capable, with proper legal design, of ensuring the stability of the constitutional order even under conditions of prolonged existential threat. A system of interrelated conceptual provisions for improving the constitutional and legal regulation of the executive bodies’ activities under martial law has been substantiated, based on the idea of the internal integration of emergency powers into the constitutional order. The necessity of transitioning from fragmentary and predominantly legislative regulation to a constitutionally determined model, which provides for: normative specification of the limits and procedures for exercising the extraordinary powers of the executive branch; institutional support for the continuity of public administration in conditions of objective impossibility of the full functioning of parliament; the constitutionalisation of military administrations as temporary public authorities with special legal status; the strengthening of a multi-level system of control over the activities of the executive branch, including parliamentary, judicial, constitutional and public control; and the normative consolidation of procedures for restoring the normal legal regime after the termination of martial law, has been proven. This system of provisions forms a comprehensive model of legal regulation aimed at ensuring the effectiveness of public administration without deviating from the rule of law principles and state authorities’ democratic accountability. It has been proven that a unified approach to the regime of restrictions on the rights and powers of executive authorities under martial law does not comply with the principle of proportionality and creates risks of arbitrary use of emergency powers. In this regard, the feasibility of introducing a gradation of legal regimes of martial law depending on the intensity of the military threat in a specific territory, with the identification of zones of active combat operations, frontline territories, zones of enhanced security, and territories of general martial law, has been substantiated. A system of objective criteria for such differentiation, in particular the nature and regularity of combat operations, the level of military danger to the civilian population, the degree of functioning of civilian infrastructure, and the real ability of public authorities to exercise their powers, has been defined. It is justified that this gradation should be accompanied by differentiated standards of parliamentary and judicial control, ensuring an appropriate balance between national security requirements and the protection of human rights in conditions of prolonged martial law.