Адміністративно-правові засади дисциплінарної відповідальності персоналу Державної кримінально-виконавчої служби України

Abstract

Дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу Державної кримінально-виконавчої служби України (далі – ДКВС України), за результатами якого сформульовано пропозиції щодо удосконалення зазначеного механізму правового регулювання та запропоновано конкретні зміни до законодавства. Проаналізовано зміст наявних результатів вивчення адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України, установлено його найбільш суттєві прогалини та доведено доцільність використання в процесі дослідження, крім традиційного для юридичних наук комплексу методів, застосування особливої методологічно-функціональної парадигми, що охоплює: 1) загальний контекст розвитку правової системи України; 2) актуальну концепцію розвитку сфери публічного управління, адміністрування, функціонування пенітенціарної системи; 3) основні тенденції розвитку галузі адміністративного права; 4) зміст категоріально-понятійного апарату, пов’язаного з предметом дослідження. Доведено, що генеза на вітчизняних теренах адміністративно-правового регулювання дисциплінарної відповідальності осіб, задіяних на службі у сфері виконання покарань, пов’язана із загальними процесами розвитку держави і права України; історією кримінально-виконавчої (пенітенціарної) системи; генезою інститутів державної служби та дисциплінарної відповідальності посадової (службової) особи. Запропоновано періодизацію та здійснено історико-правову характеристику функціонування інституту дисциплінарної відповідальності осіб, задіяних на службі у сфері виконання покарань, увідповідності до виділених періодів. Запропоновано авторську концепцію нормативної основи адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України. Обґрунтовано взаємозв’язок змісту адміністративно-правового статусу ДКВС України та її персоналу зі змістом поняття адміністративно-правових засад та доведено, що нормативну основу адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України складає система нормативно-правових актів, належних переважно до галузі адміністративного права, які комплексно закріплюють та регулюють: 1) елементи адміністративно-правового статусу ДКВС України та її персоналу; 2) дисциплінарні правовідносини, які виникають у ДКВС України у зв’язку зі здійсненням особами із числа її персоналу дисциплінарних правопорушень; 3) процедурний порядок здійснення у ДКВС України дисциплінарного провадження. Обґрунтовано концепцію дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України як виду юридичної та соціальної відповідальності; сформовано її поняття, виділено ознаки. Проаналізовано підходи до розуміння та сформовано поняття підстав, змісту, принципів, мети дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України. Здійснено адміністративно- правову характеристику дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України. Виділено та проаналізовано особливості адміністративно-правового регулювання дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України. Доведено, що зазначений інститут: 1) відповідає загальним принципам та нормативним засадам юридичної відповідальності; 2) зумовлюється змістом адміністративно-правового статусу суб’єктів-носів; 3) регламентується переважно адміністративно-правовими нормами та нормами інших галузей права; 4) має прогалини та недоліки в нормах адміністративно-правового регулювання. Виділено та проаналізовано ознаки дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України. Запропоновано визначення поняття підстав дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС, розуміння видів дисциплінарних стягнень, які застосовуються щодо персоналу ДКВС України, обґрунтовано їх класифікацію, виділено ознаки та особливості нормативного закріплення. Узагальнено та здійснено адміністративно-правову характеристику дисциплінарних стягнень, що застосовуються до різних категорій осіб персоналу ДКВС України. Доведено, що зазначений інститут не знаходить належного закріплення в законодавстві, зокрема через відсутність універсального нормативно-правового акту статутного характеру – Дисциплінарного статуту ДКВС України. Обґрунтовано концепцію дисциплінарного провадження у ДКВС України та запропоновано виділення: а) дисциплінарних проваджень щодо застосування до осіб із числа персоналу ДКВС України заохочення; б) дисциплінарних проваджень щодо застосування до осіб із числа персоналу ДКВС України заходів дисциплінарного примусу. Проаналізовано нормативно-правові акти, норми яких покладено в основу здійснення дисциплінарного провадження щодо застосування до осіб із числа персоналу ДКВС заходів дисциплінарного примусу. Обґрунтовано необхідність закріплення на нормативному рівні принципів дисциплінарного провадження, його цілей та мети. Визначено поняття та обґрунтовано перелік суб’єктів дисциплінарного провадження у ДКВС України. Досліджено особливості адміністративно- правового закріплення дисциплінарного статусу: 1) суб’єктів із числа персоналу ДКВС України, щодо яких може бути здійснено дисциплінарне провадження; 2) суб’єктів дисциплінарної влади у ДКВС України; 3) інших осіб, які сприяють здійсненню дисциплінарного провадження у ДКВС України. Установлено, що адміністративно-правове регулювання дисциплінарного статусу учасників дисциплінарного провадження у ДКВС України є неповним, зокрема в частині закріплення змісту їх прав та обов’язків. Сформовано пропозиції щодо удосконалення зазначеного напряму адміністративно-правового регулювання. Обґрунтовано поняття та розкрито зміст стадій (етапів) дисциплінарного провадження у ДКВС України, а саме: 1) початкової стадії (порушення дисциплінарного провадження); 2) стадії здійснення службового розслідування; 3) розгляду справи по суті з прийняттям рішення; 4) виконання рішення органу дисциплінарної влади. Обґрунтовано специфіку стадії оскарження рішення в дисциплінарному провадженні, яку запропоновано розглядати як окремий вид адміністративного процесу. Розкрито особливості адміністративно-правового регулювання дисциплінарного провадження у ДКВС України. Запропоновано концепцію та визначення поняття проблем адміністративно-правового регулювання дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України. Обґрунтовано, що зазначені проблеми проявляються на рівнях: а) теоретичного розуміння; б) нормативно-інституційного закріплення; в) практичної реалізації. Здійснено адміністративно-правову характеристику зазначених проблем. Доведено, що на практичному рівні проблеми адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України об’єктивуються у вигляді: а) недоліків дисциплінарної практики; б) недоліків судової практики; в) девіацій у правовій свідомості та правовій культурі персоналу ДКВС України. Здійснено порівняння отриманої статистичної інформації щодо показників дисциплінарної практики в одному з міжрегіональних управлінь ДКВС України з результатами теоретичної частини дисертаційного дослідження. Отримано висновок про їх співпадіння за основними параметрами. Здійснено аналіз судової практики, пов’язаної із оскарженням застосованих до персоналу одного із міжрегіональних управлінь ДКВС України дисциплінарних стягнень. Зроблено висновок про те, що її вади, крім іншого, зумовлені проблемами функціонування адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України. Здійснено аналіз результатів проведеного дисертантом опитування, метою якого було з’ясування думки цільової аудиторії щодо питань, пов’язаних задміністративно-правовими засадами дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України, дисциплінарною та судовою практикою, а також з баченням респондентами шляхів їх поліпшення. Отримано результати, що підтвердили запропоновану в дисертації концепцію адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України та пропозиції щодо їх удосконалення. Обґрунтовано важливість вивчення та запровадження на національному ґрунті позитивного зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання дисциплінарної відповідальності в’язничного персоналу. Проаналізовано основні джерела та виявлено особливості нормативного закріплення в зарубіжних правових системах інституту дисциплінарної відповідальності в’язничного персоналу: а) закріплення нормами профільних або спеціальних законів; б) визнання підставою для настання дисциплінарної відповідальності здійснення дисциплінарного проступку; в) вичерпне нормативне закріплення органів, наділених дисциплінарною владою; г) вичерпне закріплення видів дисциплінарних стягнень; ґ) чітка регламентація процедури дисциплінарного провадження; д) чітка процедура оскарження його результатів. Обґрунтовано доцільність запровадження на національному ґрунті апробованих у зарубіжних країнах інструментів підвищення ефективності інституту дисциплінарної відповідальності в’язничного персоналу: а) існування незалежного спеціалізованого дисциплінарного суду, дисциплінарної адвокатури; б) регулювання зазначеної сфери суспільних відносин нормативним документом дисциплінарного характеру (Статутом); в) формування «дисциплінарного досьє» для усіх категорій осіб, задіяних на державній/муніципальній службі; ґ) поширення дисциплінарної відповідальності на категорію осіб, які раніше перебували на службі в пенітенціарній установі та скоїли правопорушення, що завдає шкоди авторитету такого роду службі. Визначено передумови, основні напрями реалізації, актуальні форми запровадження зарубіжного досвіду правого регулювання інституту дисциплінарної відповідальності персоналу пенітенціарних установ на національному ґрунті. Доведено, що вдосконалення адміністративно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України має здійснюватися за напрямами: а) удосконалення законодавства, що регулює дисциплінарну відповідальність персоналу ДКВС України; б) удосконалення організаційно-правових засад дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України; в) удосконалення процедури дисциплінарного провадження в ДКВС України; г) удосконалення процедури комплектування, професійної підготовки та перепідготовки персоналу ДКВС України; ґ) удосконалення методичного забезпечення процедур реалізації дисциплінарної відповідальності персоналу ДКВС України; д) удосконалення вивчення та запровадження зарубіжного досвіду реалізації інституту дисциплінарної відповідальності персоналу пенітенціарних установ. Сформульовано та запропоновано конкретні пропозиції у межах зазначених рівнів (напрямів). The thesis is one of the first in the national legal science to provide a comprehensive study of the administrative and legal framework for disciplinary responsibility of the personnel of the State Criminal Executive Service of Ukraine (hereinafter referred to as SCES of Ukraine), which resulted in the formulation of proposals for improving this mechanism of legal regulation and offered specificamendments to the legislation. The author analyzes the content of the available results of studying the administrative and legal framework for disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine, identifies its most significant gaps, and proves the expediency of using a special methodological and functional paradigm in the course of the research, in addition to the traditional set of methods for legal sciences, which includes 1) the general context of the development of the legal system of Ukraine; 2) the current concept of the development of the sphere of public management, administration, and functioning of the penitentiary system; 3) the main trends in the development of the administrative law branch; 4) the content of the categorical and conceptual apparatus related to the subject of the research. The author proves that the genesis of administrative and legal regulation of disciplinary responsibility of persons involved in the service within the penitentiary sector in Ukraine is related to the general processes of development of the State and law of Ukraine; the history of the criminal executive (penitentiary) system; the genesis of civil service institutions and disciplinary responsibility of an official (officer). The author proposes a periodization and provides a historical and legal characterization of the functioning of the institution of disciplinary responsibility of persons involved in the service within the penitentiary field, by the allocated periods. The author’s concept of the regulatory framework of the administrative and legal principles of disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine is proposed. The author substantiates the interrelation of the content of the administrativeand legal status of the SCES of Ukraine and its personnel with the content of the concept of administrative and legal principles and proves that the regulatory framework of the administrative and legal principles of disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine is composed of a system of regulatory legal acts which belong mainly to the administrative law domain and which comprehensively enshrine and regulate 1) elements of the administrative and legal status of the SCES of Ukraine and its personnel; 2) disciplinary legal relations arising in the SCES of Ukraine in connection with the commission of disciplinary offenses by persons from among its personnel; 3) the procedural order of disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine. The author substantiates the concept of disciplinary responsibility of thepersonnel of the SCES of Ukraine as a type of legal and social responsibility; forms its concept and identifies its features. The author analyzes the approaches to understanding and formulates the concept of grounds, essence, principles, and purpose of disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine. The author provides an administrative and legal characterization of the disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine. The author highlights and analyzes the peculiarities of administrative and legal regulation of disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine. It is proved that this institution: 1) corresponds to the general principles and normative grounds of legal responsibility; 2) is determined by the content of the administrative and legal status of the subjects bearing it; 3) is regulated mainly by administrative and legal rules and rules of other branches of law; 4) has gaps and shortcomings in the state of administrative and legal regulation. The author identifies and analyzes the signs of disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine. The author proposes a definition of the concept of grounds for disciplinary responsibility of the SCES personnel, an understanding of the types of disciplinary sanctions applicable to the SCES personnel, substantiates their classification, and identifies the features and peculiarities of their regulatory framework. The author provides an administrative and legal characterization of disciplinary sanctions which are applied to different categories of personnel of the SCES of Ukraine. It is proved that this institution is not properly enshrined in legislation, in particular, due to the lack of a universal statutory legal act the Disciplinary Statute of the SCES of Ukraine. The author substantiates the concept of disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine and proposes to distinguish: a) disciplinary proceedings on the application of incentives to persons from among the personnel of the SCES of Ukraine; b) disciplinary proceedings on the application of disciplinary coercion measures to persons from among the personnel of the SCES of Ukraine. The author analyzes the statutory and regulatory legal acts that form the basis for disciplinary proceedings regarding the application of disciplinary measures to persons from among the SCES personnel. The author substantiates the need to enshrine the principles of disciplinary proceedings, their objectives, and purposes at the regulatory level. The author defines the concept and substantiates the list of subjects of disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine. The author examines the peculiarities of administrative and legal consolidation of the disciplinary status of 1) subjects from among the personnel of the SCES of Ukraine in respect of whom disciplinary proceedings may be instituted; 2) subjects of disciplinary power in the SCES of Ukraine; 3) other persons who facilitate the implementation of disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine. The author establishes that the administrative and legal regulation of the disciplinary status of participants in disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine is incomplete, in particular, in terms of enshrining the content of their rights and obligations. The author formulates proposals for improving this area of administrative and legal regulation. The author substantiates the concept and reveals the content of the stages (phases) of disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine, in particular: 1) the initial stage (initiation of disciplinary proceedings); 2) the stage of official investigation; 3) consideration of the case on the merits with a decision; 4) execution of the decision of the disciplinary authority. The author substantiates the specifics of the stage of appealing against a decision in disciplinary proceedings, which is proposed to be considered as a separate type of administrative process. The author reveals the peculiarities of administrative and legal regulation of disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine. The author proposes the concept and definition of the concept of problems of administrative and legal regulation of disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine. It is substantiated that these problems are manifested at the levels of a) theoretical understanding; b) regulatory and institutional consolidation; and c) practical implementation. The author provides an administrative and legal characterization of these problems. It is proved that at the practical level, the problems of the administrative and legal framework for disciplinary responsibility of the SCES personnel are objectified in the form of a) shortcomings of disciplinary practice; b) shortcomings of judicial practice; c) deviations in the legal consciousness and legal culture of the SCES personnel. The author compares the statistical information obtained on the indicators of disciplinary practice in one of the interregional departments of the SCES of Ukraine with the results of the theoretical part of the thesis research. The author concludes that they coincide in terms of the main parameters. The author analyzes the court practice related to appealing against disciplinary sanctions imposed on the personnel of one of the interregional departments of the SCES of Ukraine. It is concluded that its disadvantages, among other things, are due to the problems of functioning of administrative and legal disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine. The author analyzes the results of a survey conducted by the thesis, which was aimed at finding out the target audience’s opinion on issues related to the administrative and legal framework for disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine, disciplinary and judicial practice, as well as the respondents’ vision of ways to improve them. The results obtained confirm the concept of administrative and legal principles of disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine and the proposals for their improvement offeredin the thesis. The author substantiates the importance of studying and implementingpositive foreign experiences of administrative and legal regulation of disciplinary responsibility of prison staff on a national basis. The author analyzes the main sources and identifies the peculiarities of thenormative regulation of the institution of disciplinary responsibility of prison staff in foreign legal systems: a) consolidation by the norms of specialized or special laws; b) recognition of the commission of a disciplinary offense as the basis for disciplinary responsibility; c) exhaustive normative regulation of the bodies vested with disciplinary power; d) exhaustive regulation of the types of disciplinary sanctions; e) clear regulation of the disciplinary proceedings; f) clear appeal procedure of results. The author substantiates the expediency of introducing on a national basis the tools tested in foreign countries to improve the efficiency of the institution of disciplinary responsibility of prison staff: a) the existence of an independent specialized disciplinary court, disciplinary public defender’s office; b) regulation of this area of public relations by a normative document of a disciplinary nature (the Statute); c) formation of a “disciplinary dossier” for all categories of persons involved in the state/municipal service; d) extending disciplinary responsibility to the category of persons who previously served in a penitentiary institution and committed an offense that damages the authority of such a service. The author identifies the prerequisites, main directions of implementation, and relevant forms of introduction of foreign experience of legal regulation of the institute of disciplinary responsibility of the personnel of penitentiary institutions on the national basis. The author proves that improvement of the administrative and legal framework for disciplinary responsibility of the personnel of the SCES ofUkraine should be carried out in the following areas: a)improvement of the legislation regulating disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine; b) improvement of the organizational and legal framework for disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine; c) improvement of the procedure for disciplinary proceedings in the SCES of Ukraine; d) improvement of the procedure for recruitment, training and retraining of the personnel of the SCES of Ukraine; e) improvement of methodological support for the procedures for implementing disciplinary responsibility of the personnel of the SCES of Ukraine; f) improvement of the study and implementation of foreign experience in implementing the institution of disciplinary responsibility of penitentiary institutions personnel. The author formulates specific proposals within the framework of these levels (areas).