Адміністративно-правове регулювання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки

Abstract

Дисертація є комплексним науковим дослідженням адміністративно-правового регулювання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки. На підставі концептуальних основ адміністративно-правової науки, аналізу норм чинного вітчизняного та зарубіжного законодавства та правозастосування визначено та обґрунтовано низку теоретичних проблем та практичних рекомендацій щодо удосконалення реалізації норм права, пов’язаних зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також сформульовано пропозиції щодо подальшого розвитку чинного законодавства. Актуальність обраної теми дослідження обумовлена основоположною роллю в забезпеченні техногенної та пожежної безпеки саме попередження різних видів небезпек, що досягається, зокрема, завдяки здійсненню державного нагляду (контролю), можливості якого хоча і не безмежні, однак вагомі. Запропонована авторська систематизація історичних періодів становлення та розвитку законодавства про державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки з виокремленням та аналізом семи етапів: 1) перший етап (від найдавніших часів до XV ст.); 2) другий етап (XV –кін XVІІІ ст.); 3) третій етап (кін XVІІІ – поч. ХХ ст.); 4) четвертий етап (поч. ХХ ст. – 1991 рік); 5) п’ятий етап (1991-2007 роки); 6) шостий етап (2007-2013 роки); 7) сьомий етап (з 2013 року і по теперішній час). Визначено основні тенденції розвитку законодавства про державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки на сучасному етапі. Значну увагу у роботі приділено обґрунтуванню відмінності державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки від державного нагляду (контролю) у інших сферах діяльності, що, у свою чергу, дало можливість зробити висновок про доцільність збереження диференційованого підходу до правового регулювання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, за якого державний нагляд (контроль) здійснюється у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порядку, однак з урахуванням особливостей, визначених законом у відповідній сфері – Кодексом цивільного захисту України (далі – КЦЗ України). Сформовано авторське бачення щодо сутності поняття державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки як врегульованої законом превентивної діяльності уповноваженого державного органу щодо виявлення фактичного стану дотримання і виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки суб’єктами, щодо яких такий нагляд (контроль) здійснюється, запобігання та реагування на виявлені порушення, метою якої є забезпечення інтересів суспільства щодо безпечних умов для життя та здоров’я людей, навколишнього природнього середовища та майна. Також у роботі дістали подальшого розвитку теоретичні положення щодо встановлення співвідношення між поняттями «державний нагляд» та «державний контроль» у сфері техногенної та пожежної безпеки. Надано обґрунтування того, що об’єктом державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки слід вважати діяльність підконтрольних суб’єктів у напрямі забезпечення техногенної та пожежної безпеки на відповідних об’єктах (земельних ділянках, будинках, будівлях, спорудах, їх комплексах та/або частинах), в той же час предметом державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки є дотримання і виконання підконтрольними суб’єктами визначених державою вимог до забезпечення техногенної та пожежної безпеки на відповідних об’єктах в межах переліку питань, відображених в відповідній уніфікованій формі акта, що складається за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки. Дістало подальшого розвитку вивчення проблеми невідповідності між законодавчо визначеним у КЦЗ України переліком суб’єктів, щодо яких здійснюється державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, та переліком суб’єктів, щодо яких такий нагляд (контроль) в силу об’єктивних обставин повинен здійснюватися. Автором не підтримується ідея вилучення із переліку суб’єктів, щодо яких здійснюється державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, державних органів та органів місцевого самоврядування. Водночас аргументовано, що проведення пожежних перевірок як суб’єктів господарювання, так і негосподарюючих суб’єктів, щодо яких досліджуваний нагляд (контроль) повинен здійснюватися, має відбуватися за уніфікованими правилами. Запропоновано внести зміни до ч. 2 ст. 65 КЦЗ України, визначивши державні органи та органи місцевого самоврядування як суб’єкти, щодо яких здійснюється державний нагляд (контроль) у досліджуваній сфері, а також уточнити сферу дії відповідного нормативно-правового акта в законопроєкті «Про основні засади державного нагляду (контролю)» від 05.08.2021 № 5837. Визначено, що ключовими заходами, за допомогою яких контролюючий орган отримує інформацію про фактичний стан організації забезпечення техногенної та пожежної безпеки на об’єкті нагляду є планові та позапланові перевірки, які будуть інформативними лише тоді, коли для перевіряючих не створюються перешкоди для їх проведення. Окреслено законодавчі нововведення, спрямовані на боротьбу з уникненням недобросовісними суб’єктами проведення щодо належних їм об’єктів нагляду законних перевірок. Проаналізовано судову практику щодо правових наслідків допущення контролюючим органом у сфері техногенної та пожежної безпеки порушень процедурних норм проведення перевірок. Окрему увагу приділено питанню розподілу тягаря доказування наявності/відсутності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки між контролюючим органом та суб’єктом, щодо якого здійснюється державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки. Зроблено висновок, що представники контролюючого органу при проведенні перевірки дотримання і виконання вимог техногенної та пожежної безпеки повинні обмежуватися констатацією існування порушення, якщо підконтрольний суб’єкт не надасть доказів протилежного. Розкрито сутність нового для державного нагляду (контролю) функціоналу, який поки отримав законодавче забезпечення лише для досліджуваної сфери – аудиту пожежної та техногенної безпеки, та особливості запровадженого інституту страхування цивільно-правової відповідальності за шкоду, яка може бути заподіяна внаслідок надзвичайних ситуацій, небезпечних подій. Проведено порівняльний аналіз втіленої в нормах КЦЗ України моделі функціонування аудиту та моделі функціонування аудиту, запропонованої законопроєктом від 05.08.2021 № 5837, виокремлено позитивні та негативні сторони. Розроблено пропозиції щодо внесення змін до КЦЗ України, які б дозволили відтермінування здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки щодо визначених суб’єктів господарювання за наявності позитивного висновку аудиту пожежної та техногенної безпеки. Дисертантом уперше визначено правову природу, зміст та ознаки заходів реагування у сфері техногенної та пожежної безпеки, що застосовуються на підставі ч. 2 ст. 68 КЦЗ України, під якими пропонується розуміти тимчасові заходи, що застосовуються адміністративним судом за ініціативою контролюючого органу, та передбачають за собою зупинення експлуатації (роботи) об’єктів, виконання робіт, надання послуг, спрямовані на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об’єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров’ю людей. Детально проаналізовано існуючий процесуальний порядок розгляду справ про застосування заходів реагування у сфері техногенної та пожежної безпеки під кутом законодавчих змін, пов’язаних із викладенням КАС України у новій редакції, яка набрала чинності 15.12.2017. Констатовано, що сучасний стан правового регулювання зазначеного питання, коли порядок провадження у справах про застосування заходів реагування жодним чином не відрізняється від загальної процесуальної форми, навряд можна вважати задовільним, оскільки наявні можливості адміністративного судочинства не дозволяють розглянути справи даної категорії оперативно, а відтак – завчасно запобігти заподіянню шкоди життю та здоровʼю людей. Запропоновано авторську редакцію та змістове наповнення окремої статті КАС України, яка б регламентувала особливості провадження у справах за зверненням органів державного нагляду (контролю), що дозволило б певною мірою вирішити дану проблему. Удосконалено положення щодо розуміння змісту оціночного поняття «порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та/або здоров’ю людей». Доведено допустимість використання різноманітних доказів (а не лише акта перевірки) у процесі доказування усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки з огляду на положення чинного законодавства. Обґрунтовано неможливість зупинення провадження у справах про застосування заходів реагування на підставі п. 4 ч. 1 ст. 236 КАС України та відстрочення виконання рішення суду про застосування заходів реагування у сфері техногенної та пожежної безпеки. У роботі дістали розвитку пропозиції до перспектив подальшого вдосконалення правового регулювання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, які б, з одного боку, забезпечували ефективне його здійснення, а з іншого – дотримання інтересів підконтрольних суб’єктів. Позитивно оцінено законодавче закріплення в ч. 5 ст. 68 КЦЗ України адміністративного порядку відновлення роботи (експлуатації) об’єктів нагляду, водночас запропоновано встановити законодавчі гарантії для підконтрольних суб’єктів якнайшвидшого відновлення їх повноцінної діяльності при усуненні порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що стали підставою для застосування заходів реагування. Для цього запропоновано в ч. 5 ст. 68 КЦЗ України уточнити, що підставою для відновлення роботи (експлуатації) об’єктів є усунення саме тих порушень, які стали підставою для застосування заходів реагування, та у ч. 1 ст. 66 КЦЗ України визначити строк, протягом якого контролюючий орган зобов’язаний розпочати позапланову перевірку, ініційовану підконтрольним суб’єктом. The dissertation is a comprehensive scientific study of the administrative and legal regulation of man-made and fire safety state supervision (oversight). Based on the conceptual foundations of administrative and legal science, an analysis of the norms of current domestic and foreign legislation and law enforcement practices, a number of theoretical issues and practical recommendations have been identified and substantiated regarding the enhancement of the implementation of legal norms related to the exercise of man-made and fire safety state supervision (oversight). Additionally, proposals for further development of the current legislation have been formulated. The relevance of the chosen research topic is determined by the fundamental role of ensuring man-made and fire safety, specifically the prevention of various types of hazards, which is achieved, in particular, through the exercise of state supervision (control). While the scope of this supervision is not unlimited, its significance should not be underestimated. The proposed author’s systematization of the historical periods of the formation and development of legislation on man-made and fire safety state supervision (oversight) comprises the identification and analysis of seven stages: 1) First stage (from ancient times to the 15th century); 2) Second stage (15th century – late 18th century); 3) Third stage (late 18th century – early 20th century); 4) Fourth stage (early 20th century – 1991); 5) Fifth stage (1991-2007); 6) Sixth stage (2007- 2013); 7) Seventh stage (from 2013 to the present). The main trends in the development of legislation on man-made and fire safety state supervision (oversight) at the present stage have been identified. Considerable attention in the study is paid to the substantiation of the distinction between man-made and fire safety state supervision (oversight) and state supervision (oversight) in other areas of activity. This, in turn, made it possible to conclude the expediency of maintaining a differentiated approach to the legal regulation of man-made and fire safety state supervision (oversight), where state supervision (oversight) is carried out in the manner established by the Law of Ukraine «On the Main Principles of State Supervision (Oversight) in the Area of Commercial Activity», but taking into account the features defined by the relevant legislation – the Code of Civil Protection of Ukraine (hereinafter – the CCP of Ukraine). The author’s vision has been formed regarding the essence of the concept of man-made and fire safety state supervision (oversight) as a legally regulated preventive activity of an authorized state body aimed at identifying the actual state of compliance with and enforcement of legislative requirements in the field of man-made and fire safety by entities subject to such supervision (oversight), preventing and responding to identified violations, with the goal of ensuring public interests related to safe conditions for the life and health of people, the environment and property. The work also further explores the theoretical principles behind the relationship between the concepts of «state supervision» and «state control» in the field of man-made and fire safety. The justification has been provided that the object of man-made and fire safety state supervision (oversight) should be considered the activities of controlled entities in ensuring man-made and fire safety at relevant facilities (land plots, houses, buildings, structures, complexes and/or parts of them). At the same time, the subject of man-made and fire safety state supervision (oversight) is the compliance with and enforcement of the requirements set by the state for ensuring man-made and fire safety at these facilities. This is within the scope of issues reflected in the corresponding unified form of the act, which is complied based on the results of routine (unscheduled) state supervision (oversight) measures in the field of man-made and fire safety. The study further develops the issue of the discrepancy between the list of entities subject to man-made and fire safety state supervision (oversight), as legislatively defined in the CCP of Ukraine, and the list of entities that, due to objective circumstances, should be subject to such supervision (oversight). The author does not support the idea of excluding state bodies and local government authorities from the list of entities subject to man-made and fire safety state supervision (oversight). At the same time, it is argued that fire safety inspections should be conducted for both economic and non-economic entities, subject to the supervision (oversight) being studied, in accordance with unified rules. It is proposed to amend Part 2 of Article 65 of the CCP of Ukraine, to define state bodies and local government authorities as entities subject to state supervision (oversight) in the studied field, and to clarify the scope of the relevant normative legal act in the draft law «On the Basic Principles of State Supervision (oversight)» No. 5837 dated August 5, 2021. It has been determined that the key measure through which the supervisory authority obtains information about the actual state of man-made and fire safety organization at the supervised facility is routine and unscheduled inspections. However, they will only be informative when no obstacles are created for their execution. Legislative innovations aimed at combating the avoidance of lawful inspections by unscrupulous entities in relation to their supervised facilities have been outlined. Judicial practice has been analyzed regarding the legal consequences of procedural violations commited by the supervisory body in the field of man-made and fire safety during inspections. Special attention is paid to the issue of distributing the burden of proof relating to the presence or absence of violations of legislative requirements in the field of man-made and fire safety between the supervisory authority and the entity under man-made and fire safety state supervision (oversight). It has been concluded that representatives of the supervisory body, when conducting an inspection of compliance with and enforcement of man-made and fire safety requirements, should limit themselves to confirming the existence of a violation, unless the controlled entity provides evidence to the contrary. The essence of the new functionality for state supervision (oversight), which has so far received legislative support only for the field under study, namely fire and man-made safety audit, has been revealed. Additionally, the peculiarities of the introduced civil liability insurance institution for damage that may result from emergencies and hazardous events, have been discussed. A comparative analysis has been conducted of the model of audit functioning embodied in the norms of the CCP of Ukraine and the model proposed in the draft law No. 5837 dated August 5, 2021, highlighting both the positive and negative aspects. Proposals have been developed for amendments to the CCP of Ukraine, which would allow for the postponement of routine state supervision (oversight) measures in the field of man-made and fire safety for specific economic entities, provided that a positive audit conclusion on fire and man-made safety is available. The dissertation author first defines the legal nature, content, and characteristics of response measures in the field of man-made and fire safety, applied based on Part 2 of Article 68 of the CCP of Ukraine. These measures are poroposed to be understood as temporary actions applied by the administrative court at the initiative of the supervisory authority. They involve the suspension of operation (work) of facilities, the performance of work, or the provision of services, aimed at preventing the occurrence of negative consequences caused by legislative violations of the requirements in the field of man-made and fire safety at the facility, which pose a threat to life and health of people. The existing procedural order for the consideration of cases on the application of response measures in the field of man-made and fire safety has been thoroughly analyzed in the context of legislative changes related to the new version of the Code of Administrative Procedure of Ukraine, which came into force on December 15, 2017. It has been stated that the current state of legal regulation of the issue, where the procedure for proceedings in cases concerning the application of response measures does not differ in any way from the general procedural form, can hardly be considered satisfactory. This is due to the fact the the existing capabilities of administrative proceedings do not allow for the prompt consideration of cases of this category, and, consequently, fail to timely prevent harm to the life and health of people. An author's version and substantive content of a separate article of the CAP of Ukraine have been proposed, which would regulate the specific features of proceedings in cases upon the applications from state supervision (oversight) bodies, thereby partially addressing the issue. The provisions regarding the understanding of the evaluative concept of «violation of legislative requirements in the field of man-made and fire safety that pose a threat to life and/or health of people» have been improved. The admissibility of using various types of evidence (not limited to the inspection report) in the process of proving the elimination of violations of man-made and fire safety legislation has been established. The impossibility of suspending proceedings in cases concerning the application of response measures based on Clause 4, Part 1, Article 236 of the Code of Administrative Procedure of Ukraine, as well as the postponement of the execution of a court decision on the application of response measures in the field of man-made and fire safety, has been substantiated. The proposals for the prospects of further improvement of the legal regulation of man-made and fire safety state supervision (oversight) have been further developed in the study. These proposals aim, on the one hand, to ensure the effective implementation of supervision, and, on the other, to safeguard the interests of the supervised entities. The legislative consolidation of the administrative procedure for the reinstatement of the operation of supervised facilities, as provided for in Part 5 of Article 68 of the CCP of Ukraine, has been positively assessed. Simultaneously, it is proposed to introduce statutory guarantees for supervised entities to promptly resume their full operations upon elimination of the breaches of man-made and fire safety legislative regulations that constitued the grounds for the application of response measures. To this end, it is proposed to specify in Part 5 of Article 68 of the CCP of Ukraine that the basis for the reinstatement of the operation of facilities whose operation (exploitation) has been suspended, is the elimination of exactly those breaches that led to the application of response measures. Furthermore, it is recommended to establish in Part 1 of Article 66 of the CCP of Ukraine the time frame within which the supervisory authority is obliged to begin an unscheduled inspection initiated by the supervised entity.