Адміністративно-правове забезпечення реалізації принципів доброго врядування (good governance), як засобу запобігання корупції у діяльності публічної влади

Abstract

У дисертаційному дослідженні здійснено комплексне теоретичне узагальнення і запропоновані нові підходи стосовно вирішення наукового завдання щодо визначення змісту адміністративно-правового забезпечення реалізації принципів доброго врядування, як засобу запобігання корупції у діяльності публічної влади. У дисертації обґрунтовано низку нових концептуальних положень, висновків і рекомендацій, що мають важливе теоретичне та практичне значення, зокрема вперше: узагальнено результати впровадження концепції «good governance» у вітчизняному законодавстві та визначено окремі її напрями, які посилено завдяки реалізації процедурного змісту принципів доброго урядування. Аргументовано запровадження моніторингу відповідності принципів розробкам антикорупційної програми, що ухвалюється відповідно до ст. 62 Закону України «Про запобігання корупції», а також ініціативних програм, що втілюються в життя за рішенням органів місцевого самоврядування, державних та недержавних організацій. Запропоновано поняття «корупціогенні фактори» в діяльності органів публічної адміністрації розглядати як положення актів чи норми, зокрема розпорядчих документів чи відповідних рішень, які створюють правові підстави для вчинення корупційних правопорушень чи правопорушень, пов’язаних з корупцією; запропоновано ч. 1 ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції» доповнити абзацом другим і третім та викласти їх у такій редакції: 3 «До основних корупціогенних факторів належать: дискреція; правова невизначеність; несправедливе надання привілеїв чи встановлення обмежень; конфлікт інтересів; можливість отримання пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди. Зазначені корупціогенні фактори не є виключними та можуть бути деталізовані та доповнені у відповідних порядках і методологіях антикорупційних органів». Акцентовано, що роль принципів доброго врядування для зменшення корупціогенних факторів у діяльності органів публічної адміністрації безумовно є значною. Винятково комплексне дотримання усіх принципів доброго врядування у практичній діяльності органів публічної адміністрації сприятиме зменшенню виникнення корупціогенних факторів та загалом запобіганню корупції. Також удосконалено аналіз системного бачення концепції «Good Governance», до якого віднесено: по-перше, що добре урядування має безпосередній зв’язок з такими категоріями, як здійснення прав людини та основних свобод, стійке економічне зростання, сталий розвиток та викорінення бідності та голоду, боротьба з корупцією, сприяння доступу до інформації, встановлення активної, вільної та значущої участі та посилення здійснення правосуддя, прозорості, підзвітності; по-друге, у співвідношенні з вищенаведеними поняттями, кожне з яких складає власний комплекс завдань і принципів та є суспільно важливими цінностями, добре урядування розглядається як одне із переліку, а не об’єднувальне поняття; по-третє, низка інших категорій згадуються Генеральною Асамблеєю ООН як складові доброго урядування: підзвітна та прозора державна служба, яка підтримує найвищі стандарти ефективності, компетентності та доброчесності, є одним із важливих компонентів доброго урядування. Сформульовано поняття змісту антикорупційної діяльності, який полягає у поєднанні низки складових: проведення спеціалізованої політики із запобігання корупції, втілення в життя антикорупційних заборон, обов’язків 4 та розширення відповідних знань – визначає адміністративно-правовий профіль діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції; боротьба з корупцією за допомогою правоохоронних заходів формує профіль діяльності спеціалізованих антикорупційних органів: органів прокуратури, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, а також частку повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції, що є правоохоронними за змістом; функціональні повноваження спеціалізованих антикорупційних органів охоплюють лише частину антикорупційної діяльності, яку можна назвати загальнонаціональною. Проте робота із запобігання корупції в Україні здійснюється і на локальному рівні, у кожній установі чи організації, у державних органах, а до певної міри і в організаціях приватного сектору. Основними владними управлінськими функціями суб’єктів публічної влади, завдяки яким сьогодні відбувається процес дотримання і впровадження принципів доброго урядування, визначено нормотворчу, контрольну функції та функцію надання адміністративних послуг. Окрім того, дістали подальшого розвитку обґрунтування виокремлення етапів формування принципів доброго врядування та передумов їх виникнення в Україні. Також зроблено висновок, що нормативно-правове регулювання принципів доброго врядування здійснюється завдяки низці нормативно-правових актів, які базуються на міжнародних стандартах врядування, але жоден з них не містить повного переліку названих принципів та процедур реалізації їх змісту, переважно відсилаючи до положень інших правових актів відповідного напряму. Аргументовано необхідність доповнення новими абзацами 1 та 2 до ч. 1 статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» запропонованими визначеннями: «антикорупційна діяльність спеціалізованих органів України» – проведення спеціалізованої політики із запобігання корупції, втілення в життя антикорупційних заборон та обов’язків та розширення відповідних знань серед суспільства Національним агентством з питань запобігання корупції, боротьба з корупцією за допомогою правоохоронних заходів у діяльності прокуратури, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, Національного агентства з питань запобігання корупції та «локальна антикорупційна діяльність у державному органі, на підприємстві, в установі, організації незалежно від форми власності» – діяльність уповноваженого підрозділу (особи) щодо формування та забезпечення діяльності із запобігання та протидії корупції, що включає завдання розробки стандартів і процедур, призначених для забезпечення добросовісності, управління корупційними ризиками, запобігання виникненню конфлікту інтересів та інших антикорупційних обмежень, реагування на прояви корупції та взаємодії з відповідальними державними органами. Зроблено уточнення таких понять, як: дискреція – це можливість приймати рішення в діяльності органів публічної адміністрації з певною мірою свободи розсуду; правова невизначеність – це відсутність чіткості у правових конструкціях, що створює ризики неоднозначного їх застосування на практиці; конфлікт інтересів – це наявність приватного інтересу, що виявляється у ймовірності впливу на об’єктивність під час прийняття рішення або у безпосередньому впливі на прийняття рішення; неправомірна вигода – це отримання будь-яких вигод, що не передбачені чинним законодавством.

In the thesis a comprehensive theoretical generalization was carried out and new approaches were proposed for solving scientific task of determining the essence of administrative and legal support in order to implement the principles of good governance as a means of preventing corruption in the activities of public authorities. The thesis substantiates a number of new conceptual provisions, conclusions and recommendations that have important theoretical and practical significance, in particular, for the first time: the results of the implementation of the concept of «good governance» in domestic legislation were summarized and its individual directions were identified, which were strengthened due to the implementation of the procedural content of the principles of good governance. The introduction of monitoring compliance with the principles of the development of the anti-corruption program adopted in accordance with Article 62 of the Law of Ukraine «On Prevention of Corruption», as well as initiative programs implemented by the decision of local self-government bodies, state and non-state organizations were substantiated. It was proposed to consider the concept of «corruption-inducing factors» in the activities of public administration bodies to be provisions of acts or norms, in particular administrative documents or relevant decisions, which create legal grounds for committing corruption offenses or offenses related to corruption. It was proposed part 1 of Article 55 of the Law of Ukraine «On Prevention of Corruption» to be supplemented with the second and third paragraphs and set out as following: 7 «The main corruption-inducing factors include: discretion; legal uncertainty; unfairly granting privileges or imposing restrictions; conflict of interests; the possibility of receiving an offer, promise or obtaining an undue advantage. The mentioned corruption-inducing factors are not exclusive and can be detailed and supplemented in the relevant procedures and methodologies of anticorruption bodies». It was emphasized that the role of the principles of good governance in reducing corruption-inducing factors in the activities of public administration bodies was definitely significant. Exceptionally complex observance of all the principles of good governance in the practical activities of public administration bodies will contribute to the reduction of the occurrence of corruption-inducing factors and preventing corruption in general. The analysis of the systemic vision of the concept of «Good Governance» was also improved. This includes: firstly, that good governance has a direct connection with such categories as the realization of human rights and fundamental freedoms, sustainable economic growth, sustainable development and eradication of poverty and hunger, fighting corruption, promoting access to information, establishing active, free and meaningful participation and strengthening the administration of justice, transparency, accountability; secondly, in relation to the above mentioned concepts, each of which constitutes its own set of tasks and principles and are socially important values, good governance is considered to be one of the list, and not a unifying concept; thirdly, a number of other categories are mentioned by the UN General Assembly as components of good governance: an accountable and transparent civil service that maintains the highest standards of efficiency, competence and integrity is one of the important components of good governance. The concept of the essence of anti-corruption activity was formulated. It consists of a combination of a number of such components as: implementation of a specialized policy for prevention of corruption, implementation of anti-corruption prohibitions, duties and expansion of relevant knowledge. It determines the administrative and legal profile of the National Agency on Corruption Prevention; the fight against corruption with the help of law enforcement measures forms the profile of the activities of specialized anti-corruption bodies: the Prosecutor's Office, the National Police, the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, as well as part of the powers of the National Agency on Corruption Prevention, which are law enforcement in their nature; the functional powers of specialized anti-corruption bodies cover only a part of anti-corruption activities that can be called nationwide. However, work to prevent corruption in Ukraine is also carried out at the local level, in each institution or organization, in state bodies, and to a certain extent in private sector organizations. The main authoritative management functions of public authorities, thanks to which the process of observing and implementing the principles of good governance takes place today, were defined as rule-making and control functions as well as the function of providing administrative services. In addition, the rationale for identifying the stages of formation of the principles of good governance and the prerequisites for their emergence in Ukraine were further developed. It was also concluded that the normative-legal regulation of the principles of good governance was carried out thanks to a number of normativelegal acts that were based on international standards of governance, but none of them contained a complete list of the named principles and procedures for implementing their essence, mostly referring to the provisions of other legal acts of the corresponding topic. There was substantiated the need to add new paragraphs 1 and 2 to Part 1 of Article 1 of the Law of Ukraine «On Prevention of Corruption» with the proposed definitions: «anti-corruption activity of specialized bodies of Ukraine» as the implementation of a specialized policy on prevention of corruption, implementation of anti-corruption prohibitions and duties and expansion relevant knowledge among society by the National Agency on Corruption Prevention, the fight against corruption with the help of law enforcement measures in the activities of the Prosecutor's Office, the National Police, the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, the National Agency on Corruption Prevention and «local anticorruption activity in a state body, enterprise, institution, organization, regardless of the form of ownership» as the activity of an authorized unit (person) regarding the formation and provision of activities for the prevention and counteraction of corruption, which includes the task of developing standards and procedures designed to ensure good faith, management of corruption risks, prevention of conflicts of interest and other anti-corruption restrictions, response to manifestations of corruption and interaction with responsible state bodies. There were clarified such concepts as: discretion as the ability to make decisions in the activities of public administration bodies with a certain degree of freedom of judgment; legal uncertainty as a lack of clarity in legal constructions that creates risks of their ambiguous application in practice; conflict of interest as the presence of a private interest, manifested in the possibility of influencing objectivity during decision-making process or in direct influence on decision-making; illegitimate benefit as the receipt of any benefits that are not provided for by current legislation.